Wat kost meer of minder openbaar vervoer?

Samenvatting

Wat kost meer of minder openbaar vervoer?
Met aanbesteding probeert de vervoersautoriteit het openbaar vervoer voor langere tijd tegen een gunstig tarief veilig te stellen. Om ervoor te zorgen dat het vervoer aan een bepaalde kwaliteit voldoet worden diverse eisen aan onder meer het aanbod van openbaar vervoer gesteld. Echter gedurende de looptijd van de concessie kunnen nieuwe inzichten en wensen ontstaan over dat aanbod. Er kan bijvoorbeeld worden gekozen voor een verdichting of verdunning van bestaande frequenties. Ook kunnen lijnen worden geïntroduceerd en geëlimineerd. Daarnaast kunnen routewijzigingen of rijtijdmetingen leiden tot een ander aantal gereden dru’s. De financiële consequenties van dergelijke wijzigingen zijn afhankelijk van de meer- en minderwerkregeling.

Dit paper stelt dat er onderscheid gemaakt kan worden naar vier modellen om het meer en minderwerk te regelen. Het eerste model (het standaardmodel) gaat uit van één tarief voor al het meer- en minderwerk. Bij tweede model (het fixatiemodel) bepaalt de aanbestedende vervoerautoriteit de meer- en minderwerktarieven voorafgaand aan de gunning. Het derde model is een cafetariamodel: door een palet aan optionele tarieven uit te vragen kan de vervoerautoriteit zijn meer- of minderwerkopdracht zelf samenstellen. Het vierde en laatste model is het maatwerkmodel. Aan de hand van een open begroting wordt bij dit model het meer- of minderwerktarief per geval bepaald.

Door bestekken van alle provincies te analyseren is onderzocht welke modellen zich in praktijk manifesteren. Provincies laten het meer- en minderwerktarief bij voorkeur over aan de markt. Meestal kiest men voor het standaardmodel waarbij verrekening plaatsvindt aan de hand van een uniform dan wel gemiddeld drutarief. Het fixatiemodel waarbij de vervoerautoriteit het tarief vooraf vaststelt wordt bij één vervoerautoriteit toegepast. Het cafetariamodel komt bij drie provincies voor. De overige bestudeerde bestekken zijn een mengvorm van het standaardmodel met een ander type.

Opvallend is dat in de gemaakte keuzen van de overheden nauwelijks rekening wordt gehouden met de terugverdienperiode van de vervoerder. Meerwerk waar meer materieel voor nodig is kan naarmate de concessie vordert voor de vervoerder kostbaar worden. Het werken met een open begroting - gebruikelijk in de bouw – wordt in slechts één bestek als mogelijkheid genoemd.

1. Inleiding
Vanaf de invoering van de Wet Personenvervoer 2000 wordt het openbaar vervoer decentraal door vervoerautoriteiten aanbesteed. Via een bestek met een programma van eisen wordt beoogt de kwaliteit van het openbaar vervoer voor een aantal jaar tegen een gunstig tarief veilig te stellen. Aan de hand van gunningcriteria wordt de concessie aan de vervoerder met de beste bieding gegund. Met die bieding is een aantal geboden dienstregelinguren (dru’s) gemoeid. Gedurende de looptijd kan dit aantal dru’s meer of minder worden. Er kan bijvoorbeeld worden gekozen voor een verdichting of verdunning van bestaande frequentie. Ook kunnen lijnen worden geïntroduceerd en geëlimineerd. Daarnaast kunnen routewijzigingen of rijtijdmetingen leiden tot een ander aantal gereden dru’s. De financiële consequentie van mutaties in het aantal dru’s is idealiter af te leiden uit de bepalingen in het bestek. Wanneer er sprake is van een voor een vervoerder ongunstig meer- of minderwerktarief, dan kan het meer- of minderwerk onderdeel worden van discussie tussen vervoerautoriteit en vervoerder. Twee voorbeelden uit de praktijk.

Een vervoerautoriteit wil drie jaar voor het aflopen van een concessie de halfuursfrequentie van een lijn verhogen naar een kwartiersfrequentie. Om hier invulling aan te kunnen geven heeft de vervoerder meer bussen nodig. Als hij deze moet gaan inkopen heeft hij nog maar een beperkte tijd om af te schrijven. De kans is reëel dat hij hieraan meer kosten heeft dan er opbrengsten tegenover staan.

Een vervoerautoriteit wil een nieuwe buslijn in de concessie. De vervoeder – opbrengstverantwoordelijk in dit voorbeeld – ziet wel toekomst in de verbinding, maar verwacht dat het aantal reizigers de eerste drie jaar nog te beperkt zal zijn om uit de kosten te komen. De vervoerder is dan tegen het einde van de concessie geen voorstander van de invoering van de nieuwe buslijn.

Hoewel de voorbeelden in het financiële nadeel van de vervoerder werken, zal een vervoerautoriteit doorgaans de vervoerder aan het bestek en zijn bieding (willen) houden. De vervoerder heeft zich immers aan het bestek geconfirmeerd en/ of willens en wetens een concurrerende bieding gedaan.

Dit paper gaat in op meer- en minderwerkregelingen voor het stad- en streekvervoer. Aan de hand van een aantal dilemma’s met betrekking tot meer- en minderwerkregelingen wordt een typologie ontwikkeld. Vervolgens wordt het resultaat gerapporteerd van een documentenanalyse. Het paper wordt afgesloten met conclusies.

2. Typologie meer/minderwerkregelingen
Er zijn diverse mogelijkheden denkbaar om met een aanbesteding het tarief voor het meer- en minderwerk te regelen. In dit hoofdstuk wordt stilgestaan bij die mogelijkheden. Er wordt stilgestaan bij de wijze waarop deze regelingen tot stand kunnen komen. In het volgende wordt uitgegaan van een verrekening per dienstregelinguur (wijze verrekening kan bijvoorbeeld per dienstregelinguur of per dienstregelingkilometer (gebruikelijk bij het spoor). Ook een bijdrage per reizigeropbrengst (opbrengstsuppletie) is een mogelijkheid).

2.1 Aanbestedingsdilemma´s
Bij de voorbereidingen op de aanbesteding kan een vervoerautoriteit bewust een aantal keuzen maken die betrekking hebben op meer- en minderwerkregelingen.

Tarief laten offreren of voorschrijven
Een aanbestedende overheid kan het meer- en minderwerktarief voorschrijven of aan de markt overlaten. Wanneer de vervoerautoriteit zelf het tarief voorschrijft kan hij voorkomen dat er irreële bedragen worden geboden. Wanneer de prijs aan de markt wordt overgelaten is de vervoersautoriteit afhankelijk van de geoffreerde tarieven. Om te voorkomen dat (exorbitant) hoge tarieven voor meerwerk worden geoffreerd kunnen deze tarieven worden meegenomen in de gunningscriteria.

Uniform (gemiddeld) of gedifferentieerd tarief
Meer- en minderwerk kan worden verrekend aan de hand van één vast (jaarlijks geïndexeerd) tarief. Een uniform tarief dat voor zowel meerwerk als minderwerk geldt werkt éénvoudig bij het verrekenen. Het uniforme tarief kan expliciet worden uitgevraagd maar kan ook uit de offerte worden afgeleid door de totale exploitatiebijdrage te delen door het aantal geoffreerde dru’s. Het werken met een uniform tarief heeft als nadeel dat het de vervoerder in de ene situatie er gunstiger dan in de andere situatie uitkomt. Een dienstregelinguur in de spits is doorgaans duurder (inhuur en onbetaalde versterking) dan in de dal (onbenutte voertuigen). Ook in het type materieel dat wordt ingezet komt de kostprijs van de dru tot uiting. Om de vergoeding dichter bij de werkelijke kosten te brengen kan de vervoersautoriteit het meer- en minderwerk naar bijvoorbeeld moment (spits en dal), dagtype (werkdag, zaterdag en zondag), voertuigtype differentiëren. Er kan ook differentiatie plaatsvinden naar kostendekkingsgraad (dikke en dunne lijnen). Ook kan gedifferentieerd worden naar bestaande (verdichten, verdunnen, verbreden en versmallen) en nieuwe verbindingen (met aanloopverliezen). Tot slot kan het meer- en minderwerktarief kan onderling verschillen.

Statisch of dynamisch tarief
Het tarief dat wordt gehanteerd kan – afgezien van jaarlijkse indexering – voor de gehele concessieperiode gelden of gaandeweg worden aangepast. Die aanpassing van het tarief kan worden gekoppeld aan het moment van inkopen en de resterende duur van de concessie. Bij het dynamisch tarief is het voor een vervoerder aantrekkelijker om ook aan het einde van een concessie te investeren.

2.2 Typologie meer- en minderwerkregelingen
Vervoerautoriteiten hebben zoals hiervoor beschreven diverse mogelijkheden bij het regelen van het meer- en minderwerk. Met deze keuzemogelijkheden kunnen de navolgende inkoopmodellen worden geconstrueerd.

Standaardmodel
De inkoop volgens het standaardmodel gaat uit van een eenheidsprijs voor het meer- en minderwerk. Die eenheidsprijs voor het meer- en minderwerk kan ofwel expliciet worden uitgevraagd ofwel uit de offerte worden afgeleid door de totale exploitatiebijdrage voor het vervoer te delen door het aantal aangeboden dru’s. Het standaard model gaat uit van een statisch tarief. Het voordeel van dit model is de eenvoud: geen ingewikkelde rekensommen om de exploitatiebijdrage te berekenen. Het nadeel is dat het een grove benadering is. Zo is de vergoeding in bijvoorbeeld de dure spits relatief laag en voor klein materieel in de dal relatief hoog.

Fixatiemodel
De vervoerautoriteit stelt volgens dit model de prijs of prijzen voor meer- en minderwerk voorafgaand aan de gunning vast. De biedende partijen hebben hierdoor geen mogelijkheid om exorbitant hoge prijzen te offreren. Ook kan voorkomen worden dat een dusdanig laag meerwerktarief worden geboden dat in een later stadium mogelijk contraproductief werkt.

Cafetariamodel
Het cafetariamodel correspondeert met het gedifferentieerd tarief. Door het vervoer in zeer veel facetten met bijbehorende tarieven uit te vragen kan de vervoerautoriteit gericht het vervoer inkopen. De nadruk in het cafetariamodel ligt op keuzevrijheid. De prijs van het meer- dan wel minderwerk is bij het cafetariamodel afhankelijk te kiezen opties. Het model kan veel rekenwerk met zich meebrengen maar kan daarentegen met de exploitatiebijdrage nauwkeuriger aansluiten op de daadwerkelijke kosten.

Figuur 1: typologie meer- en minderwerkregelingen

Maatwerkmodel
Het maatwerkmodel is verwant aan het cafetariamodel doordat de vervoerautoriteit meer keuzevrijheid heeft dan in het standaardmodel. Het maatwerkmodel kenmerkt zich door per meer- minderwerkopdracht een berekening van de kosten te maken. De berekening vindt volgens een open begroting plaats. Voorafgaand aan de gunning dient duidelijk te zijn hoe het meer- en minderwerktarief tot stand komt. Relevant voor de open begroting is het onderscheid tussen voertuigkosten, kilometerkosten en uurkosten (CVOV 2005). De eerste kostensoort is sterk afhankelijk van moment van invoering van meerwerk. Bij een normale afschrijvingstermijn in een korte resterende concessieperiode ontstaat voor de vervoerder mogelijk een onwenselijke restwaarde. Door te werken met een open begroting kan de concessiehouder een reële vergoeding vragen. Een nadeel kan zijn dat beide partijen overeenstemming moeten krijgen over de hoogte van de vergoeding, hetgeen de snelheid van handelen kan belemmeren.

2.3 Analysekader en methode
De hierboven beschreven typologie van meer- en minderwerkregelingen kan worden gebruikt om bestekken te analyseren. Om te bezien in hoeverre de vier beschreven ideaaltypische modellen zich in praktijk manifesteren zijn bij alle provincies bestekken opgevraagd. Alle elf benaderde vervoerautoriteiten hebben gehoor gegeven aan dit verzoek. Bij onduidelijkheden zijn aanvullende vragen aan de betreffende vervoerautoriteit gesteld. In het volgende hoofdstuk wordt het resultaat van de besteksanalyse gepresenteerd.


3. Verschijningsvormen in praktijk
In het vorige hoofdstuk is een viertal verrekenmodellen voor meer- en minderwerk beschreven. Om te bezien hoe deze modellen zich – al dan niet in een mengvorm – in praktijk manifesteren zijn aanbestedingsdocumenten bij provinciale vervoerautoriteiten opgevraagd. Dit hoofdstuk beschrijft een classificatie van zeventien aanbestedingen.

3.1 Typologie in praktijk
De bestekken zijn geanalyseerd op de toepassing van de vier meer- en minderwerkregelingen.

Standaardmodel
Het standaardmodel is terug te vinden in zeven van de zeventien bestekken. Er wordt gewerkt met een vaste mutatieprijs waarbij het meerwerktarief is gelijk aan het minderwerktarief. Het tarief is ofwel berekend aan de hand van de ingediende offerte (gemiddeld tarief), ofwel specifiek uitgevraagd. Een enkel bestek werkt hierbij met een bodem en plafond: wanneer het meerwerk en minderwerk respectievelijk boven en onder een niveau komt treden concessiehouder en concessieverlener met elkaar in overleg over de tarieven.

Fixatiemodel
Eén bestek maakt gebruik van het fixatiemodel. De concessieverlener heeft zelf de mutatietarieven vastgesteld. Die tarieven zijn gedifferentieerd naar voertuigtype. Doordat gewerkt wordt met gefixeerde tarieven hoeven die meer- en minderwerktarieven geen deel uit te maken van gunningscriteria. Overigens heeft het bestek nog een ontsnappingsmogelijkheid ingebouwd om van die tarieven af te wijken. Het afwijken kan bijvoorbeeld nodig zijn als het wagenpark moet worden uitgebreid. Een (naar de mening van de concessieverlener) deugdelijke onderbouwing van de meerkosten is vereist.

Cafetariamodel
Het cafetariamodel is in drie bestekken teruggevonden. Eén bestek vraagt diverse tarieven voor materieelsoorten en buurtbusprojecten uit. Hierbij wordt een tarief uitgevraagd met en zonder opbrengstverantwoordelijkheid. Datzelfde bestek gaat (als enige van de zeventien bestekken) ook uit van een vergoeding van versterkingsritten. Het tweede bestek vraagt tarieven uit voor lijngebonden, oproepafhankelijk en nachtvervoer uit. Het bestek volgt het cafetariamodel doordat ook nog een variant voor gratis OV uitvraagt. Daarmee ontstaat er voor de concessieverlener impliciet een mogelijkheid om de opbrengstverantwoordelijkheid naar zich toe te trekken. Bij het derde bestek is de concessieverlener op voorhand opbrengstverantwoordelijk. Het bestek vraagt tarieven uit voor verschillende voertuigproducten om vervolgens voertuiguren in te kunnen kopen. Het bestek gaat er vanuit dat meer en minderwerk effect heeft op de exploitatiekosten van de concessiehouder. Aan de hand van een rekenmodel kan de concessiehouder de financiële risico’s van deze mutaties verdisconteren in zijn tarief.

Maatwerkmodel
Geen van de bestekken werkt volgens het maatwerkmodel. Wel zijn er zoals hiervoor beschreven bestekken die boven en onder een bepaald niveau ruimte bieden voor maatoplossingen. Ook is een bestek beschreven die bij onderbouwing een mogelijkheid biedt uit te wijken naar een maatoplossing. Al met al werkt geen van de bestekken met een open begroting zoals die in bouw gangbaar is.

3.2 Hybride vormen
In het voorgaande zijn elf bestekken ingedeeld volgens te typologie. De overige zes – varianten op het standaardmodel – laten zich indelen als een mengvorm.

Standaardmodel met fixatie
Twee bestekken werken met een regeling volgens het standaardmodel maar hebben daaraan een gefixeerde toeslag en/ of korting verbonden. Zo wordt er een toeslag van gelegd op de spits. Het ene bestek rekent een toeslag van 10%; het andere bestek rekent een toeslag van 50%. Het bestek met de hogere spitstoeslag rekent ook met een dalkorting op de andere uren (90% van het gemiddelde tarief).

Standaardmodel met cafetaria
Vier bestekken vragen verschillende tarieven uit. De bestekken zijn niet ingedeeld bij de cafetariamodellen omdat ze maar een beperkte keuzevrijheid bieden aan de concessieverlener. De kosten zijn één op één afhankelijk van het moment van inzet en het type voertuig. Zo worden spitstarieven, niet-spitstarieven, zaterdag- en zondagtarieven uitgevraagd. Er zijn bestekken die tarieven uitvragen voor verschillende modaliteiten en voertuigtypen. Eén van de bestekken vraagt ook nog een tarief dat geldt wanneer er meer dan een bepaalde hoeveelheid wordt ingekocht.

4. Conclusies
Provincies laten meer- en minderwerktarieven bij voorkeur over aan de markt. Meestal kiest men voor het zogenaamde standaardmodel waarbij verrekening plaatsvindt aan de hand van een uniform dan wel gemiddeld drutarief en eventueel aangevuld met een differentiatie naar bijvoorbeeld voertuigtype en spitsdal. Het cafetariamodel – waarbij diverse tarieven worden uitgevraagd om later keuzen te maken – komt relatief weinig voor. Ook het model waarbij de vervoerautoriteit het tarief vooraf vaststelt wordt nauwelijks toegepast. Opvallend is dat in de gemaakte keuzen van de overheden weinig rekening wordt gehouden met de terugverdienperiode van de vervoerder. Meerwerk waar meer materieel voor nodig is kan voor de vervoerder aanzienlijk kostbaar worden. Het werken met een open begroting - gebruikelijk in de bouw – wordt in slechts één bestek expliciet genoemd.

Referenties
CVOV; Kostenkengetallen OV – rapport 26, Rotterdam [2005]

Diverse aanbestedingsstukken:
• Aanbestedingsstukken stads- en streekvervoer Groningen en Drenthe – provincie Groningen , gemeente Groningen en provincie Drenthe [juli 2003]
• Aanbestedingsstukken Noord en Midden Limburg – provincie Limburg [2006]
• Aanbestedingsstukken Zuid Limburg – provincie Limburg [2006]
• Bestek aanbesteding openbaar vervoer HOV-verbinding Groningen – Heerenveen – Joure – Lemmer- Emmeloord – Lelystad – Provincies Flevoland, Fryslân en Groningen [mei 2004]
• Bestek aanbesteding openbaar vervoer Noord en Zuidwest Fryslân – provincie Fryslân [2005]
• Bestek aanbesteding openbaar vervoer Rivierenland – provincie Gelderland [april 2007]
• Bestek Europese aanbesteding openbaar vervoer concessie Midden Zeeland – provincie Zeeland [2007]
• Bestek Aanbesteding Openbaar Vervoer stadsdienst Leeuwarden 2008 – 2012 - provincie Fryslân [2007]
• Bestek aanbesteding openbaar vervoer concessie Salland – provincie Overijssel [2003]
• Concessiebepalingen met betrekking tot meerwerk – provincie Utrecht [2007]
• De vraag bepaalt! Definitieve versie Bestek openbaar vervoer Zuidoost Fryslân – provincie Fryslân [2005]
• Definitief bestek Europese aanbesteding openbaar vervoerdiensten concessie Hoeksche Waard/ Goeree-Overflakke 2008-2014 – provincie Zuid-Holland [2007]
• Definitief programma van eisen Europese aanbesteding openbaar vervoerdiensten concessie Hoeksche Waard/ Goeree-Overflakke 2008-2014 – provincie Zuid-Holland [2007]
• Offerteaanvraag concessie openbaar vervoer Noord-Holland Noord – provincie Noord-Holland [2007]
• Programma van Eisen aanbesteding openbaar vervoer (definitief) - Noord-Brabant [2006]
• Programma van eisen concessie openbaar vervoer Noord-Holland Noord 14 december 2008 – juli 2016 – provincie Noord-Holland [2007]
• Programma van eisen concessies: Noord-Oost Overijssel, Zuid-West Drenthe en stadsdienst Zwolle [2004]
• Programma van eisen voor de concessie IJsselmond – provincies Flevoland en Overijssel [2003]
• Programma van eisen voor de concessie Streekvervoer Almere – provincie Flevoland [2004]
• Verrassend OV voor eilander en toerist - Bestek openbaar vervoer Friese Waddeneilanden - Provincie Fryslân [2007]