Van beleid tot uitvoering; een visie op parkeren

Een parkeerbeleidsplan vormt de basis voor het parkeerbeleid binnen een gemeente. Een uitgebreid plan waarmee gemeenten hun parkeerbeleid van begin tot eind vorm willen geven. Vaak ook een plan waarin onderwerpen als parkeeronderzoek en parkeervisie een plek krijgen. Parkeerbeheer, organisatie en vooral financiën en juridische aspecten blijven veelal onderbelicht. Met het parkeerbeleidsplan wordt de beleidsmedewerker van de gemeente geacht om parkeerbeleid in de gemeente uit te voeren. Uit de praktijk blijkt echter dat dit lang niet altijd zo soepel en eenduidig verloopt als men zou verwachten. Hoog tijd vindt Stan van de Hulsbeek van Diepens en Okkema, om de knuppel in het hoenderhok te gooien.

"Een parkeerbeleidsplan is geen alleskunner.", stelt Stan van de Hulsbeek, verkeerskundig adviseur bij Diepens en Okkema. "Vaak wordt het plan gebruikt als naslagwerk of als uitvoeringsplan door allerlei afdelingen binnen de gemeente, zoals verkeer, financiën, openbare werken, stedenbouwkundige afdeling en zelfs het college van Burgemeester en Wethouders. De praktijk wijst uit dat het standaard parkeerbeleidsplan niet het juiste instrument is om hiervoor te gebruiken. Het kost veel tijd om het plan, zoals het nu is opgesteld, op juistheid in te schatten en het bevat ook lang niet alle gegevens; juridische en financiële aspecten zijn veelal onderbelicht.", zo meent Stan. Hij vervolgt: "Een parkeerbeleidsplan is in de meeste gevallen een plan op hoofdlijnen, maar het heeft binnen de gemeente doorgaans een heel andere status. Veel gemeenten starten met de uitvoer van maatregelen uit het beleidsplan, bijvoorbeeld de uitbreiding van vergunninghouders- en betaald parkeren. Ze hebben echter niet goed voor ogen wat een dergelijke uitvoering allemaal voor de gemeente kan betekenen." Een aantal voorbeelden die Stan hiervan in de praktijk is tegengekomen, zijn het gebrek aan marketing en communicatie rond de invoering van betaald parkeren en het ontbreken van een klantgerichte doelgroepenbenadering voor de invoering van maatregelen, zeker in deze tijd van burgerparticipatie. De aanschaf van de apparatuur gebeurt ook nogal eens zonder na te denken over de eventuele aanbestedingsplicht met alle mogelijke gevolgen van dien.

Van beleid naar uitvoering
"Een gemeente is zich soms niet bewust van de forse stap die moet worden gezet om van een parkeerbeleidsplan over te gaan naar de daadwerkelijke implementatie van het parkeerbeleid. Om een plan uit te kunnen reiken waar iedereen wat aan heeft, zou het anders moeten worden opgesteld. Het huidige 'standaardplan' bevat veel onderzoeksgegevens en biedt vooral een visievorming op hoofdlijnen. Detaillering ontbreekt, net als verdieping in de meer economische en marketinggerichte onderwerpen rond parkeren. Met andere woorden: het is geen uitvoeringsnota, maar heeft vaak wél die status.", meent Stan. "Daarom zou een gemeente naar ons idee het parkeerbeleid op een andere manier moeten inzetten. Splits onderdelen uit het beleidsplan op en ik ben ervan overtuigd dat het parkeerbeleid veel makkelijker en sneller te implementeren is. Het voorkomt veel frustraties binnen de gemeente, zo is gebleken in de jaren dat ik nu al veel gemeenten heb geadviseerd rond hun parkeerbeleid."

Vernieuwing in een druk parkeertijdperk
Parkeren wordt, zeker in de toekomst, een nog veel nijpender probleem. Zoals het er nu naar uitziet zal het autobezit de komende jaren jaarlijks met 3% stijgen. Nu al is het moeilijk om alle auto's een plekje te bieden. Veel gemeenten zullen dus nog slimmer moeten omgaan met de beschikbare ruimte. Een goed beleidsplan dat ook de juiste handvatten biedt voor de uitvoering van het beleid, is dan wel wenselijk. Diepens en Okkema zet daarom in op een andere benaderingswijze van het parkeerbeleid. Nieuwe tijden vragen om een andere aanpak. Deze aanpak bestaat uit de hierna volgende drie onderdelen, die onderling van elkaar worden gescheiden. Elk onderdeel krijgt daarbij de status die bij het onderdeel past.

Onderdeel 1: Hoofdlijnennota parkeren en bereikbaarheid
In de hoofdlijnennota parkeren en bereikbaarheid is beschreven hoe optimalisering van het parkeerbeleid kan leiden tot een verbetering van de bereikbaarheid van een gemeente. Het uitgangspunt is niet reguleren, maar de doelgroepen op de juiste plek zetten. Regulering kan daar wel uit volgen, maar is niet het eerste doel. Idealiter wordt de hoofdlijnennota opgesteld in samenspraak met de gemeenteraad. Dit komt overeen met de doelstellingen van duaal bestuur. Door de gemeenteraad bij het opstellen van de hoofdlijnennota te betrekken, zet zij met deze nota de contouren van het gemeentelijke parkeerbeleid voor de komende jaren uit.

Onderdeel 2: Parkeerbarometer
De parkeerbarometer komt in de filosofie van Diepens en Okkema in de plaats voor het hoofdstuk parkeeronderzoek en parkeerbalans uit de 'standaard' parkeerbeleidsnota. De parkeerbarometer is een actief document waarin de stand van zaken rond het parkeren in een gemeente is opgenomen. De parkeerbarometer kan bestaan uit een parkeerbalans, parkeeronderzoek, parkeerduurmeting, maar bijvoorbeeld ook uit (financiële) managementrapportages en opbrengsten uit betaald parkeren. Een belangrijk onderdeel van de parkeerbarometer is een terugkerende monitoring van het parkeerbeleid. Op termijn zal Diepens en Okkema hier een zogenaamde parkeeraudit aan toevoegen: het instrument om de wijze waarop het parkeerbeleid binnen een gemeente georganiseerd is, te toetsen.

Onderdeel 3: Uitwerkingsnota's volgens spoorsgewijze aanpak
De nadere uitwerking op basis van de hoofdlijnennota en de parkeerbarometer volgt in uitwerkingsnota's volgens de spoorsgewijze aanpak. Parkeermaatregelen, zoals het invoeren van betaald parkeren, worden volgens de sporen van figuur 1 geïmplementeerd. Op deze manier komen alle takken van sport aan bod en worden alle actoren van het parkeerbeleid erbij betrokken. Met deze sporenmethodiek is namelijk niet alleen oog voor de verkeerskundige kant van parkeren, maar wordt ook gekeken naar de gemeentelijke organisatie, de wijze waarop parkeren wordt gefinancierd en hoe de nieuwe maatregelen naar de verschillende doelgroepen worden gecommuniceerd.

Waarom is vernieuwing nodig?
Stan van de Hulsbeek zit voor veel opdrachten rond de implementatie van parkeerbeleid op locatie. In de praktijk is hij vaak tegen problemen aangelopen met de 'standaardaanpak' zoals tot nog toe in veel gemeenten gebruikelijk is. "Gemeenten vragen ons bureau vaak om het opgestelde parkeerbeleidsplan te implementeren. Een verkapte vraag van de beleidsmedewerker verkeer is dan vaak: 'Kunnen jullie ons helpen bij de invoering van betaald parkeren en vergunninghoudersparkeren?' Als we dan aan de slag willen gaan met de uitvoering van het parkeerbeleidsplan blijkt vaak dat het plan nog helemaal niet uitvoeringsgereed is, terwijl de gemeenteraad al wel de opdracht heeft gegeven om bijvoorbeeld binnen een jaar het nieuwe beleid in te voeren.", aldus Stan van de Hulsbeek. Hij geeft aan dat er op dat moment nog heel veel werk verzet moet worden en dat veel andere afdelingen, zoals financiën en publiekszaken, moeten bijspringen. Die tijd is vaak niet ingepland en kan dus voor vertraging zorgen in het implementatieproces. Stan licht toe: "In de gemeente Uden is bijvoorbeeld de afdeling Bouwen en Wonen verantwoordelijk voor de uitgifte van de verschillende parkeerproducten. Deze afdeling is pas heel laat in het proces betrokken met als gevolg het toepassen van noodgrepen om de deadline voor de invoering van vergunninghoudersparkeren te halen. Dit had met een scheiding van onderdelen zoals wij voorstellen niet hoeven gebeuren." In gemeente Smallingerland is een vergelijkbaar probleem ondervangen door voordat gestart is met de implementatie van het parkeerbeleid een werkgroep organisatie in te stellen. Deze werkgroep stelt een communicatie- en organisatieplan op waarin duidelijk staat wie welke werkzaamheden uitvoert, welke werkzaamheden de gemeente zelf uitvoert en welke worden uitbesteed.
"Door een spoorsgewijze aanpak te hanteren en onderdelen van het parkeerbeleidsplan van elkaar los te koppelen, loopt een gemeente minder risico's op vertragingen, miscommunicatie of grofweg fouten.", benadrukt Stan.

Stan van de Hulsbeek heeft het voordeel dat hij voor inkoop en aanbesteding vrij gemakkelijk advies kan inwinnen bij zijn collega's van Forseti Tender Management - ook deel uitmakend van de Diepens en Okkema Groep. Een van die collega's is John van Pelt, juridisch adviseur.

Parkeren op straat: inkoop en aanbesteding
"De Europese aanbesteding vormt het sluitstuk op de implementatie van het parkeerbeleid. Vaak wordt vergeten dat een gedegen voorbereiding tijd vergt en dat er wel degelijk juridische valkuilen zijn waar een gemeente in de praktijk in terecht kan komen. Dankzij de inzet van juridische expertise vermijdt een gemeente die valkuilen én worden onnodige kosten in de uitvoeringsfase voorkomen.", weet John van Pelt uit ervaring.

De noodzaak van Europees aanbesteden
Vaak menen gemeenten dat (Europees) aanbesteden niet zo hard nodig is, of dat zij het zelf wel kunnen. John van Pelt wijst erop dat gemeenten zich ervan bewust moeten zijn dat alle overheidsinstanties in de Europese Unie goederen, leveringen en diensten volgens de Europese regelgeving moeten aanbesteden. Hij specificeert: "Het gaat dan om parkeerapparatuur en -diensten - zoals het parkeerbeheer - die een waarde vertegenwoordigen van minimaal 236.945 euro. Deze drempelwaarde is van toepassing op de gehele contractduur, inclusief optionele verlengingen en exclusief BTW. Voor de bepaling van de hoogte van de drempelwaarde dient men uit te gaan van de eigen begroting. Hierbij geldt dus niet als uitgangspunt de waarde van de ontvangen offertes".

Basisbeginselen van het aanbestedingsrecht
Het aanbestedingsrecht is gestoeld op drie basisbeginselen.
- Gelijkheidsbeginsel. Gedurende het proces van aanbesteding geldt een absoluut discriminatieverbod. De te gunnen opdracht dient op een objectieve wijze te worden beschreven. Daarnaast dienen alle potentiële inschrijvers te beschikken over dezelfde informatie.
- Doorzichtigheidbeginsel. Voor het verkrijgen van doorzichtigheid (transparantie) in de markt heeft de overheid een publicatieplicht. Zowel bij voorgenomen opdrachten als wanneer de opdracht is gegund, dient hiervan een publicatie te worden gedaan in het Supplement van het Publicatieblad van de Europese Unie.
- Concurrentiebeginsel. De aanbestedingsprocedure schept de noodzakelijke voorwaarden voor concurrentie door middel van het non-discriminatieverbod en een transparante markt.

John van Pelt vervolgt: "Deze beginselen zorgen voor een open markt, waarbij concurrentie en een marktconforme prijs worden gegarandeerd. Een nadeel hiervan is dat door alle regels de aanbestedingsprocedure een complex proces is. Daarom is het enerzijds belangrijk voldoende kennis te bezitten over de aanbestedingsprocedure, maar anderzijds is inhoudelijke kennis noodzakelijk. In de Diepens en Okkema Groep zijn beide vertegenwoordigd dankzij de combinatie van Forseti Tender Management met Diepens en Okkema Advies."

Risico's
John van Pelt benadrukt dat de betreffende overheidsinstelling zonder enige twijfel in strijd handelt met de aanbestedingsrichtlijnen als deze een aanbestedingsplichtige opdracht niet Europees aanbesteed. "Zij loopt hierdoor het aanmerkelijke risico onverhoeds door derden in rechte betrokken te worden en door een rechter bevolen te worden tot het op korte termijn Europees aanbesteden van de opdracht. In de jurisprudentie is al eerder bepaald dat in vergelijkbare gevallen door de aanbestedende dienst 10% gederfde winst, als schadevergoeding betaald moet worden. En dat staat dan nog los van het imagoverlies dat hierdoor wordt geleden. Dit kan voor degene die in gebreke blijft dus leiden tot hoge kosten en tijdnood. Ik beveel daarom altijd aan om tijdig onderhands gegunde contracten op te zeggen en een aanbestedingsprocedure op te starten.", licht hij toe.

KADER met stappen in een Europese aanbesteding
Als het gaat om een EU-aanbesteding moeten de volgende stappen doorlopen worden:
- publicatie van de aankondiging naar Luxemburg
- optuigen projectsecretariaat en procesbewaking
- gereedmaken bestekken
- beantwoorden van vragen en het houden van een inlichtingenbijeenkomst
- openbare opening offertes en opmaken proces-verbaal van opening
- opmaken beoordelingsprotocol
- beoordelen van offertes
- opmaken beoordelingsverslag
- opmaken brieven van voorlopige en definitieve gunning
- verzenden van publicatie van plaatsing van de opdracht naar Luxemburg