[19-06-2007]
Decentrale overheden proberen in een bestek de kwaliteit van het openbaar vervoer veilig te stellen. De daadwerkelijk geleverde kwaliteit van het vervoer is voor een belangrijk deel afhankelijk van het presteren van de vervoerder en de manier waarop de decentrale overheid het concessiebeheer uitoefent. Omdat het bestek gedurende vier tot acht jaar een prominente rol bij de het concessiebeheer speelt, worden hoge eisen aan het bestek gesteld. Daar beleids¬mede¬werker en concessiebeheerder het bestek vanuit hun eigen perspectief beschouwen bestaat er ruimte voor een meer onafhankelijke bestudering van het bestek. Voor een decentrale overheid is het van belang dat het proces van het zoeken, concretiseren en prioriteren van elementen en factoren die het functioneren van de concessie bepalen tijdig in gang wordt gezet. Dit proces wordt tuning genoemd. De kwaliteit van het bestek kan worden verbeterd door systematisch te leren van de aanbesteding en het dagelijkse concessiebeheer. Ook eerder gedane aannames en vooronderstellingen bij bestaande bestekken worden bij voorkeur hierbij getoetst. Tuning zou tot beter begrip van een concessie leiden en ook hulp bieden bij de formulering van een toekomstig bestek. Niet alleen de beleidsmedewerker en concessiebeheerder, maar ook de vervoerder en reiziger kunnen baat bij tuning hebben.
Trefwoorden
openbaar vervoer, concessiebeheer, benchmarking, monitoring, tuning, aanbesteding
1 Inleiding
Sinds de Wet Personenvervoer 2000 van kracht is wordt het openbaar vervoer door decentrale overheden in concessies aanbesteed. Decentrale overheden, ook wel vervoerautoriteiten, kunnen aanbesteding als beleidsinstrument gebruiken om beleidsdoelen te behalen. Via het bestek met een programma van eisen probeert de vervoerautoriteit de kwaliteit van het openbaar vervoer tegen een gunstig tarief veilig te stellen. De concessie wordt aan de vervoerder met de economisch meest gunstige aanbieding gegund. De daadwerkelijke kwaliteit van het openbaar vervoer is echter niet alleen afhankelijk van de kwaliteit van het bestek en de inspanning van de vervoerder. Ook de manier waarop de vervoerautoriteit het concessiebeheer uitoefent beïnvloedt de kwaliteit.
De basis voor concessiebeheer wordt gevormd door aanbestedingsdocumenten. Aan de hand van controles kan de vervoerder worden gestimuleerd tot het nakomen van afspraken of tot het verbeteren van de kwaliteit. Wanneer een vervoerder niet aan de concessie-eisen voldoet, kan de vervoerautoriteit de vervoerder hierop aanspreken of sanctioneren. Doet de vervoerautoriteit dat niet dan kan dat afhankelijk van het onderwerp, nadelige gevolgen hebben voor de reiziger. Ook kan het zo zijn dat door het gedogen, de vervoerautoriteit – en dus ook indirect de belastingbetaler – te veel voor het vervoer betaalt. Om tot beter en efficiënter openbaar vervoer te komen is het dus niet alleen zaak om met een adequaat bestek een capabele vervoerder te selecteren: burgers en reizigers zijn gebaat bij de wijze waarop het concessiebeheer wordt uitgevoerd.
Anno 2007 hebben bijna alle vervoerautoriteiten ervaring opgedaan met aanbesteding van openbaar vervoer. Hoewel de aanpak en visie op bestek en aanbesteding vaak per vervoerautoriteit verschillen, leggen alle bestekken de basis voor concessiebeheer. Het ene bestek biedt het concessiebeheer meer flexibiliteit dan het andere (Veeneman e.a. 2006). Omdat een bestek vier tot acht jaar meegaat, is het zaak om één en ander vooraf goed te doordenken. Er wordt in de praktijk veel geprobeerd en geleerd. De media berichten regelmatig over conflicten tussen vervoerders en vervoerautoriteiten die het gevolg zijn van marktwerking. Kunnen dergelijke conflicten worden voorkomen of is dit inherent aan marktwerking? Dit paper gaat in op de mogelijkheden die een vervoerautoriteit heeft om tijdens het concessiebeheer te leren en de volgende aanbesteding voor te bereiden.
2 Concessiebeheer nader beschouwd
Concessiebeheer kan worden gezien als de verzameling activiteiten die een concessieverlener (een vervoerautoriteit) uitvoert om een concessiehouder (een vervoerder) aan te sturen en om de daarmee gemoeide financiële middelen te verantwoorden. Het gaat bij concessiebeheer om het verzamelen van informatie, het voeren van overleg met betrokken partijen en het waar nodig sturen van de vervoerder (Sloot 2006). Concessiebeheer heeft een plaats in een groter geheel. Concessiebeheer maakt namelijk deel uit van de concessiecyclus (De concessiecyclus is ontwikkeld door het CVOV (Centrum Vernieuwing Openbaar Vervoer). Het CVOV is opgegaan in het Kennisplatform Verkeer en Vervoer.). Om de concessie effectief als beleidsinstrument te kunnen inzetten dient een vervoerautoriteit tien stappen te doorlopen:
- Ontwikkelen verkeers- en vervoersbeleid
- Het meer concreet formuleren van het openbaarvervoerbeleid
- Vaststellen van het concessiedomein (omvang en looptijd)
- Vaststellen van het Programma van Eisen (PvE)
- Vaststellen van het bestek (juridische vertaling van het PvE)
- Aanbesteding van de concessie
- Beoordelen offertes en gunning van de concessie
- De concessieverlening
- Beheer en monitoring van de concessie
- Beëindiging van de concessie.
De concessiecyclus start met het ontwikkelen van het verkeers- en vervoersbeleid. Na enkele tussenstappen kan het bestek worden vastgesteld en de concessie worden aanbesteed. Het concessiebeheer start na het verlenen van de concessie aan een vervoerder en het concessiebeheer stopt na beëindiging van een concessie (CVOV 2000). Wanneer is er sprake van goed concessiebeheer? Goed concessiebeheer zou kunnen betekenen dat beoogde beleidsdoelen worden gehaald. Ook wanneer de vervoerder door toedoen van de vervoerautoriteit aan de bestekseisen voldoet kan gesproken worden van goed concessiebeheer. Om nader te bepalen wat goed concessiebeheer behelst kan onderscheid worden gemaakt tussen de functies beleidsmedewerker en concessiebeheerder. De beleidsmedewerker is idealiter gericht op het behalen van beleidsdoelen. Voor de beleidsmedewerker is de concessie een instrument om richting te kunnen geven aan het behalen van die beleidsdoelen. De concessiebeheerder is er idealiter op gericht dat de vervoerder de geëiste kwaliteit levert en zijn afspraken nakomt. De concessie vormt voor de concessiebeheerder het kader voor zijn werkzaamheden. De concessiedocumenten bepalen in meer of mindere mate welke informatie dient te worden verzameld, welk overleg wordt gevoerd en hoe de vervoerder gestuurd kan worden. Door een scheiding aan te brengen tussen beheer en beleid kan het succes van een concessie ook worden weergegeven in de mate van het behalen van beheerdoelen en beleidsdoelen.
Bij een concessie kunnen beheerdoelen worden benoemd. Wat die beheerdoelen zijn, is afhankelijk van keuzen die een vervoerautoriteit heeft gemaakt. Er zijn decentrale overheden, zoals de provincie Noord Brabant, die zelf de lijnvoering en het voorzieningenniveau bepalen. Er zijn decentrale overheden (bijvoorbeeld Groningen/ Drenthe) die de marketing van het openbaar vervoer voor hun rekening nemen. Er zijn concessies met zeer gedetailleerde eisen; andere concessies blijven globaler in hun voorschriften. Dergelijke keuzen bepalen de reikwijdte van het concessiebeheer en de te behalen beheerdoelen.
Naast keuzen over de werkzaamheden die een vervoerautoriteit wel of niet voor zijn rekening neemt, zijn ook keuzen gemaakt over (de formulering van) bestekseisen. Wanneer een vervoerder niet voldoet aan een bestekseis, en dit gesignaleerd is door de vervoerautoriteit, staat de concessiebeheerder voor de keuze aanspreken of gedogen. Het niet aanspreken gebeurt soms bewust omdat bijvoorbeeld een eis uit het bestek onrealistisch is gebleken of omdat de formulering te veel ruimte open laat voor interpretatie. Het niet voldoen aan een bestekseis kan ook tot het toepassen van een malus of ingebrekestelling leiden (Appelman en Hendriks 2005). Ook het signaleren van het toekennen van een bonus kan tot het werkterrein van de concessiebeheerder worden gerekend. Om de prestaties van de vervoerder te kunnen volgen vindt monitoring plaats.
3 Monitoring en benchmarking
Concessiebeheer en monitoring worden in de voornoemde concessiecyclus tot één stap gerekend. Monitoring wordt in de concessiecyclus omschreven als het nauwgezet volgen van het wederzijds nakomen van afspraken (CVOV 2000). Een recente KpVV publicatie omschrijft monitoring als: “het systematisch en regelmatig registreren van de kwaliteit van het openbaar vervoer (in relatie tot de beoogde beleidsdoelen) en van de prestaties van de concessiehouder (in relatie tot de gestelde eisen)” (Sloot 2006). Het accent van het wederzijds nakomen heeft plaats gemaakt voor een meer neutrale bewoording. Ook krijgt monitoring twee doelen: het controleren of de vervoerder voldoet aan de concessie-eisen en het beoordelen of de concessie bijdraagt aan het behalen van de beoogde beleidsdoelen. Deze nieuwere omschrijving legt dus een koppeling tussen beleid en bestek. Het tweeledige doel van monitoring sluit aan bij de eerder beschreven scheiding tussen beleid en beheer.
De monitor zou dus informatie moeten leveren over de mate waarin de vervoerder voldoet aan de concessie-eisen en over de effectiviteit van de concessie als beleidsinstrument. Enerzijds biedt de monitor aanknopingspunten voor het voeren van overleg en het sturen van de vervoerder. Anderzijds geeft de monitor gelegenheid om van de concessie te leren. De provincie Noord Brabant heeft beide doelen aan elkaar verbonden. Door concessie-eisen aan beleidsdoelen in een doelenboom te koppelen komen de functies van concessiebeheerder en beleidsmedewerker bij elkaar (Borsje en Van Beek 2004).
Kennisopbouw kan worden gebruikt om de kwaliteit en efficiëntie van het openbaar vervoer te verbeteren. Monitorinformatie is hiervoor een belangrijke bron. Toch kan het opbouwen van kennis aan de hand van monitorinformatie vanuit alleen het eigen vervoergebied beperkend werken: bepaalde scores, denkwijzen en werkzaamheden kunnen voor betrokkenen vanzelfsprekend worden. Het onderling uitwisselen van ervaring tussen vervoerautoriteiten helpt dit te voorkomen. Door benchmarking kunnen opdrachtgevers van elkaar leren. Benchmarking kan in dit kader worden gedefinieerd als het proces van het vergelijken van prestatieindicatoren uit het eigen concessiegebied met die van andere concessiegebieden en daaruit lessen te leren. Op basis van benchmarking ontstaat zicht op de eigen prestaties en organisatie. Benchmarking kan inzicht bieden in mogelijkheden waar ruimte zit voor stroomlijning van de activiteiten en kostenbesparing (Sadler 2001). Zowel de beleidsmedewerker als de concessiebeheerder kan zijn voordeel doen met benchmarking. Om benchmarking en aggregatie van gegevens mogelijk te maken hebben de vervoerautoriteiten het MIPOV (model informatieprofiel openbaar vervoer) vastgesteld. Vervoerbedrijven zijn verplicht volgens dit MIPOV (Momenteel wordt gewerkt aan een nieuw MIPOV. Door opgedane ervaring met het bestaande MIPOV en technologische ontwikkelingen als de OV-chipkaart en voertuigvolgsystemen is behoefte aan een herziening van het MIPOV.) informatie te leveren. In praktijk kan het onderling vergelijken van concessies moeilijk blijken omdat concessies en beleidskeuzen van de decentrale overheden soms aanzienlijk verschillen.
Naast het leren van monitoring en benchmarking kan een vervoerautoriteit ook kennis opbouwen door evaluaties te initiëren. De evaluatie heeft naast de leerfunctie ook een verantwoordings¬functie: door onderzoek te doen naar gerealiseerde resultaten en de elementen en factoren die deze resultaten verklaren kan de effectiviteit en efficiëntie van aanbesteding en beheer worden bepaald en beoordeeld. Omdat evaluaties zich doorgaans richten op het behalen van vooraf benoemde resultaten, bestaat de kans de het leren van evaluaties beperkt blijft tot single loop leren. Single loop leren richt zich op perfectioneren van bestaande routines. Waneer ook de aannames en uitgangspunten in twijfel worden getrokken wordt er ruimte geboden aan double loop leren (Argyris 1993). Bij evaluatieonderzoek kunnen fundamentele vragen worden gesteld als: moeten er niet andere resultaten in de evaluatie worden betrokken? Zijn de juiste factoren verzameld om de resultaten te verklaren? Double loop leren kan ook een rol spelen bij monitoring: zijn er niet betere indicatoren? Zijn dit wel de juiste indicatoren? Worden de juiste meetmethoden gehanteerd? Bij benchmarking worden vragen gesteld als: is de eigen concessie wel goed te vergelijken met andere? Kennen wij onze concessie wel goed genoeg? Moeten wij onze concessie niet met andere organisaties vergelijken? Juist bij relatief nieuwe activiteiten als concessiebeheer en aanbesteding zou ruimte moeten zijn voor double loop leren. Eerder gedane aannames en vooronderstellingen hebben tot beleidsteksten, bestekken en een beheerfilosofie geleid. Een kritische en open houding kan leiden tot beter en efficiënt openbaar vervoer.
4 Tuning als werkwijze
Monitoring, benchmarking en uitgevoerde evaluaties kunnen aanknopingspunten bieden voor effectievere en efficiëntere aanbesteding en concessiebeheer. Om ervoor te zorgen dat er maximaal geleerd wordt, is er naast de beleidsmedewerker en concessiebeheerder ruimte voor een derde functie: de concessieanalist. De werkzaamheden van de concessieanalist kunnen worden aangeduid met tuning. Tuning staat voor het proces van het zoeken, concretiseren en prioriteren van elementen en factoren die het functioneren van de concessie bepalen. Het doel is het bepalen wat de essentie van de concessie is en hoe het bestek moet worden vormgeven, opdat het werk van concessiebeheerder en beleidsmedewerker eenvoudiger wordt.
Tijdens de lopende concessie dient er steeds meer begrip te ontstaan over de concessie en over hoe een volgend bestek er zou moeten uit zien. Het benoemen van de functie vergroot de kans dat gehanteerde indicatoren, benoemde concessiegrootheden en beleidsdoelen tegen het licht worden gehouden. De kans wordt vergroot dat buiten de gangbare paden wordt getreden en een open en kritische houding wordt aangenomen.
De concessieanalist richt zich idealiter op begrijpen van de concessie. Voor de concessieanalist is de concessie het object van studie. Omdat openbaar vervoer en aanbesteding een complexe materie is, dient de concessieanalist planmatig te werk te gaan. Er dienen duidelijke doelstellingen en termijnen te worden genoemd om stapsgewijs en tijdig met resultaten te komen. De concessieanalist stemt idealiter regelmatig af met de beleidsmedewerker en de concessiebeheerder. Van de concessiebeheerder verneemt hij knelpunten en tekortkomingen waar in de toekomst oplossingen voor moeten worden gezocht. Met de beleidsmedewerker spreekt hij over beleidsdoelen en mogelijke factoren en indicatoren die hiermee samenhangen. Van de vervoerder kan hij vernemen welke (vervoerkundige) kansen en belemmeringen er in het gebied zijn. Ook de wegbeheerder kan de concessieanalist helpen de concessie te begrijpen. Gedurende de looptijd van de concessie dient er een beeld worden gevormd over het gewenste voorzieningenniveau, materieel, infrastructuur, wenselijk flankerend beleid, ruimtelijke ontwikkelingen, bevolkingsprognoses et cetera.
5 Tot slot
Omdat het bestek dat bij een aanbesteding van openbaar vervoer jaren meegaat en dit bestek de basis voor diverse werkzaamheden vormt, dient het bestek goed te worden doordacht. De taak van de concessiebeheerder blijkt te kunnen worden verhelderd door onderscheid te maken tussen beheer en beleid. De concessiebeheerder en beleidsmedewerker bekijken de concessie vanuit hun functie op een eigen manier. Naast de beleidsmedewerker en concessiebeheerder is ruimte voor een concessieanalist. De concessieanalist zou systematisch in kaart moeten brengen welke factoren en elementen het functioneren van de concessie bepalen. Onderstaand schema geeft aan hoe de beleidsmedewerker, concessiebeheerder en concessieanalist omgaan met de processen monitoring, benchmarking en evaluatie.
Tabel 1: Drie functiegebieden
In dit paper is een aanzet gedaan om het proces van aanbesteding en concessiebeheer te structureren. De scheiding tussen beleidsmedewerker en concessiebeheerder wordt door een aantal vervoerautoriteiten zoals de provincie Utrecht gemaakt. Door de functie van concessieanalist te onderkennen, kunnen decentrale overheden al dan niet in onderlinge samenwerking ruimte bieden voor tuning. Tuning richt zich op het afstemmen van de aanbesteding op het concessiebeheer en het concessiegebied. Door expliciet aandacht te schenken aan de definiëring van de concessie en het benoemen van elementen en factoren die het functioneren van de concessie bepalen, kan een volgende aanbesteding effectief worden voorbereid. Met een geschikte sturingsfilosofie, inzicht in de (on-) mogelijkheden van de concessie en met adequate besteksformuleringen, kan het werk van de concessiebeheerder en beleidsmedewerker worden vereenvoudigd en de kwaliteit van het vervoer verbeteren.
Literatuur
De concessiecyclus. Rotterdam. CVOV 2000, CVOV-bericht 17.
Appelman F, Hendriks D. Bonus en malus in het openbaar vervoer. Rotterdam. KPVV 2005.
Argyris C. On organizational learning. Blackwell Business. Cambridge Mass. 1993.
Borsje R, Beek W. van. Concessiemonitoring: inzicht in beleidsdoelen, in: OV Magazine, juli 2004 (28-30).
Sadler P. The seamless organization. Building the company of tomorrow. London. Kogan Page Limited 2001.
Sloot M. Sleutels voor concessiebeheer. Concessiebeheer een vak apart. Rotterdam. KPVV 2006.
Veeneman W, Lutje Schipholt L, Velde D. van der, De ademende concessie: van goed aanbesteden naar goed beheren van concessies in het openbaar vervoer. CVS 2006.
