Een bonus of malus voor het collectief vraagafhankelijk vervoer

Samenvatting
Een bonus of malus voor het collectief vraagafhankelijk vervoer

Collectief Vraagafhankelijk Vervoer (CVV), is een toegankelijke vorm van openbaar vervoer die reizigers op afroep van deur tot deur brengt. CVV wordt in veel regio’s in Nederland aangeboden. Hoewel op hoofdlijnen vergelijkbaar, zijn de exacte systeemkenmerken regiospecifiek. In veel regio’s mogen reizigers met een indicatiestelling tegen gereduceerd tarief gebruik maken van het CVV. Ook senioren kunnen soms met korting met het CVV reizen. Het CVV kent per regio meestal meer opdrachtgevers: naast de vervoerautoriteit (provincie of WGR-plusregio) zijn vaak ook gemeenten medeopdrachtgever.
Om de vervoersopdracht voor enkele jaren te gunnen doorloopt de opdrachtgever een Europese aanbestedingsprocedure. Om de vervoerder enigszins te kunnen prikkelen tot het leveren van betere/ gewenste diensten kunnen in het bestek bonussen, malussen en boetes worden opgenomen. Met deze prestatiestimuli heeft de opdrachtgever ook na gunning een mogelijkheid om de kwaliteit in de gewenste richting te beïnvloeden. Toch kan het opnemen van een bonus- en malussysteem ook in het bestek ook ongewenste gevolgen hebben. Het kan inschrijvers afschrikken of resulteren in offertes die de begroting ver te boven gaan.
In de literatuur is weinig te vinden over bonus en malussystemen in het CVV. In dit paper is een analysekader ontwikkeld, dat ook gehanteerd kan worden bij het opzetten van een bonus- en malussysteem. Het kader maakt onderscheid naar vier niveaus waarop met beloningen en sancties gestuurd kan worden. Op het eerste niveau wordt op input gestuurd. Het gaat hier om de middelen (materieel en personeel) die de vervoerder inzet. Bij het inzetten van ongewenste middelen (onvoldoende toegankelijke voertuigen) kan een sanctie plaatsvinden. Het tweede niveau is het procesniveau. Sturing kan zich hier richten op de processen (bijvoorbeeld ritaanname) bij het vervoerbedrijf. Tot het derde niveau worden de behaalde resultaten (output) gerekend. Het gaat hier om zaken als stiptheid en afhandeltijd van de klachten. Doet de vervoerder beter dan geëist dan kan een bonus worden verstrekt. Blijft hij achter bij het gewenste kwaliteitsniveau dan kan een malus worden toegepast. Het vierde niveau betreft de effecten die de dienstverlening heeft. Gedacht kan worden aan klanttevredenheid en het aantal klachten. Ook minder makkelijk meetbare zaken als kwaliteit van het leven kunnen tot de effecten worden gerekend.
Het structureringskader is gebruikt bij de analyse van acht bestekken. In ieder bestudeerd bestek zijn prestatiestimuli opgenomen. Twee opdrachtgevers hanteren louter negatieve sancties als boetes en malussen; de andere zes opdrachtgevers bieden ook bonussen. Drie bestekken werken met prestatiestimuli op alle vier de hiervoor beschreven niveaus. Twee bestekken beperken zich tot het belonen dan wel bestraffen van behaalde resultaten en effecten. Thema’s waarop de meeste overheden sturen zijn stiptheid, klanttevredenheid en het aantal ingediende (gegronde) klachten. Alle bestekken hebben weer specifieke aandachtspunten bij de door hen gehanteerde prestatiestimuli. De ervaring zal moeten leren welke uitgangspunten en formuleringen effectief zijn. Een vergelijkende studie kan een en ander aan het licht brengen.

1. Inleiding
Collectief Vraagafhankelijk Vervoer (CVV), is een vorm van openbaar vervoer die reizigers op afroep van deur tot deur brengt. CVV wordt in veel regio’s in Nederland aangeboden. De exacte systeemkenmerken zijn regiospecifiek. In veel regio’s mogen reizigers met een indicatiestelling tegen gereduceerd tarief gebruik maken van het CVV. Ook senioren kunnen soms met korting met het CVV reizen. Het CVV kent per regio meestal meer opdrachtgevers: naast de vervoerautoriteit (provincie of WGR-plusregio) zijn vaak ook gemeenten medeopdrachtgever. De opdrachtnemer – het vervoerbedrijf – wordt na Europese aanbesteding geselecteerd. De vervoersopdracht, vaak voor enkele jaren, staat omschreven in een programma van eisen.
Wanneer de vervoersopdracht adequaat in het programma van eisen wordt omschreven en de winnende vervoerder zoals gevraagd de omschreven gewenste dienstverlening levert, zal een opdrachtgever niet ontevreden zijn. In praktijk is, afgezien van verschil in interpretatie van bestekseisen, de geleverde dienstverlening niet altijd op het gewenste niveau. Om meer grip te krijgen op het kwaliteitsniveau van de vervoerder, kunnen overheden (soms onder politieke druk) een bonus- en malusregeling in het bestek opnemen. Met deze prestatiestimuli heeft de opdrachtgever ook na gunning extra mogelijkheden om de kwaliteit in de gewenste richting te sturen.
Tot op heden is betrekkelijk weinig gepubliceerd over bonus- en malussystemen in het CVV. De verkenning die Berenschot in opdracht van KPVV heeft verricht spitst zich toe op het regulier openbaar vervoer (Appelman en Hendriks 2005). Het CVV is buiten beschouwing gelaten. Dit paper behandelt een verkenning naar recent in aanbestedingen gebruikte resultaatstimuli. De verkenning heeft aan de hand van een eenvoudig analysekader plaatsgevonden. Het analysekader is gebaseerd op twee vragen. Wordt er gestuurd met sancties en/ of met beloningen? En, wordt er gestuurd op resultaten en/ of inspanningen? Deze vragen zijn gebuikt om acht recente bestekken te analyseren.

2. Prestatiestimuli in het CVV
De opdrachtgevers van het CVV zijn provincies, WGR-plusregio’s en gemeenten. De vervoerders die de vervoersopdracht uitvoeren worden na het doorlopen van een aanbestedingsprocedure geselecteerd. De gewenste kwaliteit waaraan de opdracht dient te voldoen worden beschreven in het programma van eisen. Om gedurende de opdracht de vervoerder te stimuleren om gewenste resultaten te behalen, hanteren opdrachtgevers prestatiestimuli. Vormen van prestatiestimuli zijn bonus- en malusregelingen. Andere prestatiestimuli zijn boeteclausules (er is geen juridisch verschil tussen een malus of een boete; Appelman en Hendriks 2005) en opgelegde dwangsommen. De opdrachtgever heeft legio mogelijkheden bij het kiezen van te hanteren prestatiestimuli. Hierbij kan een basisstrategie worden gevolgd: negatief, positief of gecombineerd sturen. Door louter sancties op te nemen in het bestek kiest hij voor negatieve sturing. Als de opdrachtgever als aanvulling op de bestekseisen alleen een bonusregeling zonder malussen of boetebedragen opneemt, is er sprake van een meer positieve benadering. Prestatiestimuli hoeven niet noodzakelijk financieel te zijn. Gedacht kan worden aan contractverlenging en het uithanden nemen van communicatieactiviteiten.
Het opnemen van prestatiestimuli in het bestek is voor een aanbestedende overheid niet geheel zonder risico. Een stimuleringspakket met hoge boetes en malussen kan potentiële inschrijvers afschrikken omdat de vervoeropdracht teveel (financieel) risico met zich meebrengt. Te lage boetes en malussen kunnen daarentegen leiden tot bewuste overtreding. Een ander risico is dat door de opgenomen prestatiestimuli de kosten van het vervoer te veel worden opgedreven (Het CVV is, in tegenstelling tot het reguliere OV, een openeinderegeling).

3. Classificatie van prestatiestimuli
Prestatiestimuli worden ingezet om de vervoerder gewenste prestaties te laten leveren. De opdrachtgever zal bij het kiezen van de gewenste prestaties en bij behorende prestatiestimuli rekening (moeten) houden met de haalbaarheid van de prestaties. De prestaties dienen dus realistisch te zijn. De prestaties die in het bestek worden verlangd dienen in grote mate betrekking te hebben op de inspanningen die de vervoerder gaat leveren. Om een gewenst effect te sorteren dient de financiële omvang van de stimuli in relatie te staan tot de te leveren prestatie of investering. Vooraf dient ook te worden nagedacht over de meetbaarheid van de prestaties.
Om het keuzeproces rondom de gewenste prestaties en bijbehorende prestatiestimuli te structureren kan gebruik worden gemaakt van bestaande inzichten. In dit paper wordt gebruik gemaakt van een uit de bestuurskunde afkomstig model. Dit model deelt een productieproces op in vier elementen. Bij een productieproces gaat het om input (middelen), thoughput (processen) en output (producten). Het vierde element dat op output volgt is outcome (effecten). De elementen kunnen worden vertaald naar de situatie in het CVV. De vervoerder zet de voorgeschreven middelen in (materieel en personeel), vervolgens vinden processen plaats (ritaanname, ritplanning, klachtafhandeling, opleiding etc), de middelen en processen leveren vervolgens resultaten (stiptheid dienstverlening, tijdige afhandeling van klachten). De geleverde resultaten hebben weer effecten (tevreden reizigers, minder negatieve berichtgeving in de pers).

figuur 1: mogelijke elementen bij het formuleren van prestatiesimuli

Bij het CVV is echter geen sprake van productie maar van dienstverlening. Dit heeft consequenties voor het model: bij de uitvoering van de vervoersopdracht is de vervoerder direct afhankelijk van de reiziger. Productie kan pas plaatsvinden als de reiziger aanwezig is. Dit verschijnsel wordt in de marketing aangeduid met interactieve consumptie (De Vries, Kasper en Van Helsdingen 1994). Ook zijn de resultaten die de vervoerder behaalt afhankelijk van (tijdelijke) infrastructurele situaties en verkeersdrukte.
Bij het ontwerp van prestatiestimuli kan de opdrachtgever dus kiezen uit het formuleren van prestaties die betrekking hebben op middelen, processen, resultaten en effecten. Het wel of niet behalen van die prestaties kunnen respectievelijk worden beloond en gesanctioneerd. Bij sancties wordt onderscheid gemaakt tussen een boete en een malus. Een boete is een sanctie op het niet nakomen van afspraken, het niet volgen van voorschriften en het niet voldoen aan bestekeisen. Malussen zijn, net als bonussen, doorgaans gericht op het behalen van een gewenst kwaliteitsniveau.
Zoals uit figuur 2 blijkt, is de bonus niet noodzakelijk de enige positieve beloningsvorm. En andere positieve beloningsvorm zou gericht moeten zijn op het belonen van inspanning. Dergelijke inspanningsbeloningen worden toegepast in de openbaarvervoersector. Vervoerders krijgen bijvoorbeeld middelen om actie te ondernemen gericht op verbetering van sociale veiligheid.


















Figuur 2: indeling stimulerende instrumenten

4. Prestatiestimuli van acht vervoerautoriteiten
Om zicht te krijgen op de toepassing van de verschillende verschijningsvormen van de prestatiestimuli heeft documentanalyse plaatsgevonden. De basis hiervoor vormen bestekken van verschillende vervoerautoriteiten. Selectie van bestekken heeft plaatsgevonden op basis van het overzicht regiotaxicontracten 2005 (KNV 2005). De verzamelde bestekken hebben betrekking op CVV-contracten met een ingangsdatum tussen 1 juli 2005 en 1 januari 2007. Uiteindelijk zijn bestekken van acht vervoerautoriteiten verkregen. Nota’s van inlichtingen zijn niet meegenomen. Geanalyseerd zijn de bestekken van SRE (Taxbus), KAN, Haaglanden, Twente, Gelderland, Utrecht (Eemland-Heuvelrug), Overijssel (Noordwest) en Noord-Holland (Zuid-Kennemerland-IJmond).

Alle bestudeerde bestekken maken gebruik van malussen en/of boetes. Verder valt te concluderen dat van de acht bestekken er:
• Zes naast sancties ook beloningen bieden en er dus twee dus alleen boetes en malussen hebben opgenomen (Overijssel en SRE).
• Zeven klanttevredenheid stimuleren/ forceren
• Zeven zich op de stiptheid richten. Overijssel heeft in het bestek vier verschillende malussen om de punctualiteit te sturen.
• Zes bestekken richten zich op het aantal klachten. In vijf gevallen wordt dit gerelateerd aan het aantal ritten. Gelderland kent een malusvariant gericht op vaker terugkerende klachten bij individuele klanten.
• Vijf richten zich op voertuigeisen. In drie gevallen is dat toegankelijkheid, in een geval milieuvriendelijkheid en in een geval om de leeftijd van het wagenpark.
• Inspanningsbeloningen zijn niet aangetroffen.

In tabel 1 zijn de bevindingen samengebracht. Unieke stimuli (dus een stimulus die maar in één bestek voorkomt) zijn niet opgenomen. Voorbeelden hiervan zijn een malus per niet uitgevoerde rit (Utrecht) en het aandeel succesvolle belpogingen van de terugbelservice (Noord Holland). Gelderland hanteert een controle protocol gericht op de bedrijfsprocessen bij vervoerders. Aan deze controles zijn negatieve sancties verbonden.

5. Tot slot
Er kan onderscheid worden gemaakt naar vier niveaus waarop prestatiestimuli zoals boetes, malussen en bonussen kunnen worden ingezet. Deze niveaus blijken in praktijk ook te worden gehanteerd. De onderzochte bestekken laten een verscheidenheid zien aan de wijze waarop invulling wordt gegeven aan prestatiestimuli. De effecten op het aanbestedingsresultaat en de effectiviteit van de maatregelen om het kwaliteitsniveau te beïnvloeden zijn niet bekend.

Opdrachtgevers kunnen bewust gebruik maken van de verschillende niveaus waarop bonussen en malussen kunnen worden ingezet. Zo zegt het aantal ingediende klachten niet alleen iets over de kwaliteit van de dienstverlening. Het is ook een indicator voor de bekendheid van de klachtenregeling en voor de betrokkenheid het tolerantieniveau van de reiziger. De opdrachtgever is wellicht op korte termijn meer gebaat bij veel klachten die systematisch worden gebruikt voor de verbetering van de dienstverlening dan bij weinig klachten die niet tot structurele verbetering leiden.

Vanuit het oogpunt van aanbestedingen en contractbeheer van het CVV zijn opdrachtgevers gebaat bij meer/ beter inzicht in de effecten en effectiviteit van de bonus- en malus maatregelen. Nader onderzoek naar de effecten van prestatiestimuli op aanbestedingen is hiervoor nodig. Ook onderzoek naar de effectiviteit van de maatregelen op contractbeheer kan tot bruikbare resultaten leiden. Voor dit laatste zijn ook prestatiestimuli van enkele jaren geleden bruikbaar. Het toepassen van bonus- en malusregelingen leidt in de dagelijkse praktijk regelmatig tot onenigheid.


Referenties
Appelman F, Hendriks D. Bonus en malus in het openbaar vervoer. Rotterdam. KPVV 2005.
Bogt H.J. ter, Heeden G.J. van. Kwaliteit van prestatiemeting bij gemeentelijke overheden, in: Bestuurskunde jaargang 3 nummer 1, 1994 (2-12).
KAN. Collectief Vraagafhankelijk Vervoer in het KAN-gebied (CVV) Bestek. Eindhoven. Forseti 2004.
KNV. Overzicht van regiotaxi-contracten 2005. Den Haag. Koninklijk Nederlands Vervoer 2005.
Provincie Gelderland. Bestek Regiotaxi Gelderland vervoer. Arnhem. Provincie Gelderland 2006.
Provincie Noord-Holland. OV-taxi Zuid-Kennemerland/ IJmond. Overeenkomst inzake de invoering van het collectief vraagafhankelijk vervoer. Haarlem. Provincie Noord-Holland 2005.
Provincie Overijssel. EU Aanbesteding regiotaxi Noordwest Overijssel bestek. Rosmalen Forseti 2006.
Provincie Utrecht. EU Aanbesteding regiotaxi Eemland-Heuvelrug. Rosmalen. Forseti 2006.
Regio Twente. Bestek collectief vraagafhankelijk vervoer. Utrecht. AGV 2005.
SRE. Bestek aanbesteding Taxbus. Utrecht. AGV 2005.
Stadsgewest Haaglanden. Bestek regiotaxi Haaglanden. Den Haag. Stadsgewest Haaglanden 2006.
Vries W de, Kasper H, Helsdingen P.J.C. van. Dienstenmarketing. Houten. Stenfert Kroese 1994.