Bundeling doelgroepenvervoer: Kansen en (on-)mogelijkheden

Samenvatting
In Nederland bestaat een veelheid aan regelingen op het gebied van vervoer voor personen die geen gebruik kunnen maken van het openbaar vervoer. Er zijn mogelijkheden dit vervoer efficiënter en effectiever vorm te geven. Dit kan zowel door de organisatie van het vervoer te stroomlijnen als door vervoerkundig te bundelen. Daarnaast kan het openbaar vervoer in de toekomst voor deze groepen een grotere rol spelen door de toegenomen toegankelijkheid van voertuigen en haltes. In een aantal pilots worden de mogelijkheden van bundeling en gebruik van openbaar vervoer uitgewerkt.

Trefwoorden
Openbaar vervoer, doelgroepenvervoer, toegankelijkheid, bundeling

1. Inleiding

In Nederland bestaan diverse vormen van doelgroepenvervoer. Dit doelgroepenvervoer is erg versnipperd. Regelingen vallen onder diverse departementen en ook in de uitvoering is een veelheid van partijen betrokken bij deze dienstverlening. Voor de burger is het daardoor vaak onduidelijk van welke regelingen men gebruik kan maken en waar men recht op heeft. Ook is het zeer de vraag of het vervoer op deze wijze wel efficiënt wordt uitgevoerd en of de regelingen doelmatig zijn.

Naast de situatie in het doelgroepenvervoer spelen de ontwikkelingen in het openbaar vervoer. Vaak is tekortschietend openbaar vervoer in het verleden reden geweest om doelgroepenvervoer te ontwikkelen. Doordat het openbaar vervoer de afgelopen jaren een grote ontwikkeling heeft doorgemaakt op het gebied van toegankelijkheid is de bruikbaarheid voor sommige doelgroepen echter toegenomen. Wellicht dat hierdoor het openbaar vervoer meer gebruikt zou kunnen worden als vervanging voor het (in de exploitatie veel duurdere) doelgroepenvervoer.

Door diverse ministeries is de afgelopen jaren gezocht naar mogelijkheden om het doelgroepenvervoer efficiënter en doelmatiger te organiseren. Een motie van de tweede kamer (motie Dijksma - TK vergaderjaar 2004-2005, 29 800 XII, nr. 15) gaf vervolgens een steun in de rug om met diverse regionale pilots de mogelijkheden in de praktijk te onderzoeken.
In deze paper wordt een beschrijving gegeven van de diverse vormen van doelgroepenvervoer en de wijze waarop bundeling tot stand kan worden gebracht. Speciale aandacht wordt gegeven aan de vervoerkundige bundeling. Tot slot wordt een beschrijving gegeven van een aantal pilots die de in 2005 en 2006 gestart zijn.

2. Doelgroepenvervoer en openbaar vervoer

Er bestaan diverse vormen van doelgroepenvervoer. Iedere vorm van vervoer kent een eigen financierings- en uitvoeringsstructuur. De reden voor de bestaande structuur is dat het openbaar vervoer om verschillende reden niet altijd een optie is voor de doelgroep en de reismotieven van het doelgroepenvervoer. De regelingen zijn vervolgens ontstaan vanuit de specifieke invalshoek van doelgroep en belanghebbenden. Het gaat met name om de volgende vormen van vervoer

• Wmo-vervoer (De Wmo (Wet maatschappelijke ondersteuning) is per 1 januari 2007 in de plaats gekomen van de Wvg (Wet voorzieningen gehandicapten). Waar in deze paper wordt gesproken over Wmo-vervoer en Wvg-vervoer gaat het over dezelfde vorm van vervoer.);
• Zittend Ziekenvervoer;
• AWBZ-vervoer (vervoer voor inwoners van zorginstellingen);
• Leerlingenvervoer (LLV);
• Werknemersvervoer van sociale werkvoorzieningen (WSW-vervoer);
• Bovenregionaal vervoer van gehandicapten (Valys);
• Rea-vervoer voor reïntegrerende werknemers.

2.1 Wmo-vervoer
Het Wmo-vervoer bestaat uit collectief vervoer en individuele vervoersvoorzieningen. In veel gevallen is het Wmo-vervoer ondergebracht in de Regiotaxi. De Wet maatschappelijke ondersteuning geeft gehandicapten recht op vervoersvoorzieningen zodat zij aan het maatschappelijke verkeer kunnen deelnemen. Het Wmo-vervoer is gericht op mensen die vanwege een beperking geen gebruik kunnen maken van het reguliere openbaar vervoer. Sociaalrecreatieve activiteiten (visite, boodschappen etc.) zijn de belangrijkste motieven voor het Wmo-vervoer.
De gemeenten zijn verantwoordelijkheid voor de uitvoering van het Wmo-vervoer. Het Wmo-vervoer wordt bekostigd vanuit het gemeentefonds dat via de algemene middelen gevuld wordt met subsidie van het ministerie van VWS. De Wmo-vervoervoorzieningen bestaan uit voorzieningen in natura, vergoeding van vervoerskosten of het voorzien in collectieve vervoerssystemen. Het vervoer vindt overwegend plaats per taxi (auto en kleine personenbusjes).

2.2 Zittend ziekenvervoer (ZZV)
Het Besluit ziekenvervoer ziekenfondsverzekering regelt de vergoeding voor het vervoer ten behoeve van een behandeling die in het verzekeringspakket is opgenomen. Het gaat om vervoer van en naar een persoon of instelling waar de patiënt een onderzoek of behandeling ondergaat.
Het zittend ziekenvervoer is gericht op door medisch specialisten geïndiceerde verzekerden. Sinds 1 juni 2004 vallen hieronder chemo/radiotherapie-patiënten, rolstoelgebruikers, visueel gehandicapten en nierdialysepatiënten. De reiziger declareert bij de zorgverzekeraar de kosten voor het vervoer. Het vervoer bestaat uit openbaar vervoer, taxivervoer en eigenvervoer.

2.3 AWBZ-vervoer
De AWBZ is opgesteld voor het opvangen van zware geneeskundige risico’s die buiten de ziekenfonds- of particuliere verzekering vallen. Het gaat om de bekostiging van de verpleging en psychiatrische verzorging, inclusief het daarvoor benodigde vervoer. Mensen met zowel een indicatie vanuit de AWBZ voor ondersteunende en activerende begeleiding als een indicatie voor vervoer hebben recht op een vergoeding vanuit de AWBZ. In de praktijk gaat het om mensen met zware lichamelijke handicaps en/of hersenletsel dan wel verstandelijke handicaps. Het vervoer vindt plaats met een taxi(bus) of busjes van de zorginstelling.

2.4 Leerlingenvervoer (LLV)
Het leerlingenvervoer betreft collectief of individueel vervoer op vaste trajecten van huisadres naar basis-, speciaal-, en voortgezet onderwijs. Het LLV is geregeld bij Wet gemeentelijke regelingen Leerlingenvervoer. Het doel van deze wet is scholieren in het basis- en speciaal onderwijs en gehandicapte leerlingen in het voortgezet onderwijs de mogelijkheid te bieden de (door de ouders) gewenste school te bereiken.
De doelgroep bestaat uit leerlingen in het basis- en speciaal onderwijs die op minimaal zes km afstand (deze afstand kan variëren per gemeente) van de school wonen plus leerlingen in basis-, speciaal- en voortgezet onderwijs die vanwege een lichamelijke, verstandelijke of zintuiglijke beperking geen gebruik kunnen maken van het reguliere openbaar vervoer.

2.5 Rea Vervoer
Het Rea vervoer betreft diverse individuele vervoersvoorzieningen voor vervoer van huis naar werk of onderwijsinstelling. De Wet REA bevordert de (re)integratie van arbeidgehandicapten om zo de instroom van mensen in de WAO te verminderen.
De Wet REA is gericht op arbeidgehandicapten die niet op gebruikelijke wijze hun werk of onderwijsinstelling voor initieel onderwijs kunnen bereiken.

2.6 Bovenregionaal vervoer VALYS
Valys is een bovenregionaal vervoerssysteem dat aansluit op het lokale en regionale Regiotaxi- en Wmo-vervoer en het vervoer per trein. De doelgroep van Valys zijn reizigers die door hun beperking geen gebruik kunnen maken van het reguliere openbaar vervoer en met een sociaalrecreatief motief naar een bestemming over een afstand van meer dan vijf OV-zones van hun woonadres willen reizen.
De regie en uitvoering van Valys is in handen van ConneXXion (Tot 1 april 2007 is de regie en uitvoering nog in handen van Transvision. ConneXXion heeft de opdracht vanaf die datum na een openbare aanbesteding verworven.). Het Ministerie van VWS is verantwoordelijk voor het systeem. Het vervoer vindt overwegend plaats per taxi (auto en kleine personenbusjes).

2.7 Complexiteit
Bij de opzet en uitvoering van het doelgroepenvervoer is een veelheid van partijen betrokken. Deze complexiteit blijkt uit figuur 1 waarin de betrokken partijen en hun relaties staan weergegeven.

2.8 Openbaar vervoer
Zoals hierboven aangegeven is het bestaan van het doelgroepenvervoer mede een gevolg van het niet toereikend zijn van het openbaar vervoer als vervoervoorziening voor de diverse doelgroepen. De beperkingen van het openbaar vervoer zijn o.a.:

• Herkomsten en bestemmingen van de vervoervraag worden niet altijd bediend.
• Het systeem is complex voor personen met een geestelijke handicap.
• Het openbaar vervoer is goed in het vervoeren van grote vervoerstromen van zelfstandig reizende personen; individuele aandacht en zorg kan moeilijk geleverd worden.
• De fysieke toegankelijkheid van het openbaar vervoer is onvoldoende voor grote groepen reizigers met in meer of mindere mate een functiebeperking.

Met name op het laatste punt is de afgelopen jaren grote vooruitgang geboekt. Steeds meer worden lage vloer bussen en trams ingezet en ook de haltevoorzieningen van het stads- en streekvervoer worden geleidelijk aan verbeterd door hogere perrons. Het streven is dat hiermee het stads- en streekvervoer in 2010 veel beter toegankelijk is geworden. Voor het spoorvervoer geldt eenzelfde ontwikkeling, alleen in een lager tempo. Door de lange afschrijvingstermijnen van spoormaterieel en infrastructuur wordt hier 2030 als planningstermijn gehanteerd voor het bereiken van een acceptabele mate van toegankelijkheid.

De aansturing van het openbaar vervoer ligt in handen van de 19 decentrale vervoerautoriteiten (Provincies en Stadsregio’s) voor het stads- en streekvervoer. Het rijk is opdrachtgever voor het nationale spoorvervoer.

2.9 Regiotaxi
Een andere relevante ontwikkeling in het openbaar vervoer is het ontstaan van collectief vraagafhankelijk vervoer (CVV) sinds eind jaren ’90 van de vorige eeuw. Meestal wordt dit vervoer aangeboden onder de naam Regiotaxi (andere namen zijn onder andere OV-taxi, Taxibus). Het vervoer wordt vaak in combinatie met Wmo-vervoer uitgevoerd. Het vervoer is op afroep beschikbaar (geen dienstregeling) en vindt plaats van deur tot deur. De doelgroep van het Regiotaxi bestaat zowel uit de OV-reizigers (met name ouderen) als andere reizigers. In veel gevallen worden reizigers met een Wmo-vervoersindicatie als aparte doelgroep in het CVV onderscheiden.
De Regiotaxi is een vorm van openbaar vervoer en wordt door de decentrale OV-autoriteiten georganiseerd en uitgevoerd door vervoerbedrijven per taxi (auto en kleine personenbusjes). Als ook de Wvg-vervoergeïndiceerden tot de doelgroep behoren, wordt samengewerkt met gemeenten.

Door de komst van de Regiotaxi is een vorm van bundeling tot stand gebracht tussen het gemeentelijke Wmo-vervoer en het openbaar vervoer. Ook is een vervoervorm ontstaan die, anders dan het reguliere lijndienstvervoer, voor veel doelgroepen een bruikbare optie is. In de praktijk wordt dan ook vaak van Regiotaxi gebruik gemaakt voor vervoer voor medische behandeling en voor diverse AWBZ-dagactiviteiten. Indien dit het geval is betekent dit dat gemeenten of de vervoerautoriteit kosten maken voor het vervoer waarvoor elders geld ter beschikking is gesteld. Dit noemt men daarom ook wel onbedoeld of oneigenlijk gebruik van Regiotaxi.

2.10 Omvang doelgroepenvervoer
De totale overheidsbudgetten voor deze vormen van doelgroepenvervoer bedragen bijna 1 miljard euro op jaarbasis (cijfers 2003-2005). De verdeling van het overheidsbudget (Genoemde bedragen zijn exclusief eventuele eigen bijdragen door gebruikers van het vervoer). over de verschillende vormen van doelgroepenvervoer is weergegeven in tabel 2.

Type doelgroepenvervoer	Jaarlijks budget in miljoenen euro's
Regiotaxi incl. collectief Wvg-vervoer Overig Wvg-vervoer ZZV AWBZ-vervoer Leerlingenvervoer VALYS	218 267 117 200 120 25
Totaal budget doelgroepenvervoer	947

Tabel 1: Globale budgetten voor doelgroepenvervoer

3. Bundeling

3.1 Bundeling algemeen
Het kabinet doet onderzoek naar de (on-) mogelijkheden om op termijn alle vervoer voor kwetsbare groepen (die niet zonder meer zelfstandig in hun mobiliteit kunnen voorzien) op één decentraal niveau te organiseren. Het idee is met name om de gemeenten hierbij een centrale rol te geven. Doel is meer doelmatigheid voor betrokken overheden en meer duidelijkheid en kwaliteit voor gebruikers. Expliciet genoemd zijn CVV (Regiotaxi), AWBZ, Wvg, Valys en ZZV. Er is tevens een link met de beoogde verbeteringen in de toegankelijkheid van het openbaar vervoer en de beschikbaarheid van Regiotaxi.

Bundeling van vervoer heeft tot doel ondoelmatigheid tegen te gaan. Bundeling kan betrekking hebben op:

• het versterken van de regie over de uitvoering van het doelgroepenvervoer;
• het samenbrengen van de taken voor diverse doelgroepen bij één opdrachtgever en daarmee het terugbrengen van het aantal opdrachtgevers;
• het optimaliseren van de exploitatie van het vervoer van diverse doelgroepen zonder à priori onderscheid te maken naar deze doelgroepen en met inachtneming van de mogelijkheden van het (toegankelijke) openbaar vervoer.

3.2 Bundeling vervoerkundig
Naast de algemene doelstelling van bundeling, die betrekking heeft op zowel beleidsmatige, wetgevende, organisatorische en vervoerkundige aspecten, kan ook gefocussed worden op de vervoerkundige component met betrekking tot het doelgroepenvervoer.

Bij het bepalen van de mogelijkheden tot vervoerkundige bundeling is een tweetal belangrijke criteria te hanteren:

1. Vindt het vervoer regelmatig (vast) plaats of is dit onregelmatig (flexibel) van aard.
2. Is de reiziger in staat om zelfstandig te reizen of heeft hij/zij begeleiding nodig.

Bij vaste ritten is het goed mogelijk door een goede coördinatie en afstemming van het vervoer een hoge mate van doelmatigheid te bereiken. Als voorbeeld geldt het vervoer van werknemers (WSW), leerlingen en AWBZ. Deze vormen van vervoer zijn grotendeels soortgelijk: het vervoer vindt doorgaans dagelijks plaats met een 8-persoonsbus vanaf een aantal adressen naar 1 bestemming. Door de tijden van de activiteiten (werk, school en dagopvang AWBZ) op elkaar af te stemmen kunnen materieel en personeel efficiënt worden ingezet. Onderzoek liet zien, dat afstemming van WSW- en leerlingenvervoer concreet tot positieve resultaten kan leiden. Belangrijk is dat bij deze vorm van bundeling er niet direct sprake hoeft te zijn van het mengen van verschillende doelgroepen in 1 voertuig.

Bij vraagafhankelijke ritten (Regiotaxi, Wmo, zittend ziekenvervoer) is het aantrekkelijk het vervoer zoveel mogelijk door 1 centrale te laten plannen. Daarnaast is het zaak te proberen de vervoervraag zoveel mogelijk te spreiden over de dag. Hiertoe kan het tariefsinstrument worden ingezet. Bij bundeling binnen Regiotaxi worden de diverse doelgroepen wel samen in hetzelfde systeem vervoerd. Er mag hierbij dus geen sprake zijn van het onverenigbaar zijn van doelgroepen.

Indien de reiziger in staat is zelfstandig te reizen, kan het openbaar lijndienstvervoer een mogelijkheid zijn. Om dit te realisern is het van belang, dat de beoogde reiziger bij zijn eerste reizen goed wordt begeleid. Het openbaar vervoer is immers een ingewikkeld systeem. Traveltraining, (tijdelijke) begeleiders en overstaphulpen kunnen de reiziger op weg helpen.

4. Regionale pilots
Op regionale schaal is naar aanleiding van de motie Dijksma een groot aantal pilots tot stand gebracht. Deze pilots variëren van het verkennen van vervoerkundige concepten in de praktijk tot het in bredere zin samenvoegen van organisatorische aspecten van het vervoer.

De vervoerkundige pilots zijn in drie groepen te verdelen:

1. Pilots waarbij gehandicapten worden gestimuleerd van het lijndienstvervoer gebruik te maken in plaats van het deeltaxivervoer. Deze zijn onder meer uitgevoerd in Apeldoorn, Noord Groningen en de Achterhoek met veelbelovende resultaten.
2. Pilots ter versterking van het ketenvervoer. Hierbij is het Syntus Plus project het meest aansprekende voorbeeld. In het Syntus Plus project werd het regiotaxi-vervoer en het lijndienst vervoer in een gedeelte van de regio Achterhoek beter op elkaar afgestemd om goede overstappen tot stand te brengen.
3. Pilots waarbij wordt gewerkt aan nieuwe organisatievormen van het vervoer om een efficiëntere uitvoering van het vervoer te realiseren. Dit speelt onder meer in de provincie Gelderland, de provincie Drenthe, de Oosterschelderegio en Midden Brabant.

4.1 Stimuleren lijndienstvervoer
In verschillende projecten is ernaar gestreefd Wmo-pashouders meer gebruik te laten maken van het lijndienstvervoer. Hierbij is gekozen voor een keuzemodel voor de reizigers in plaats van het dwingend voorschrijven van de gewenste mobiliteit. Zowel in Apeldoorn, in Noord-Groningen als bij Syntus Plus kregen de Wmo-pashouders, al dan niet tijdelijk, recht op gratis reizen met het lijndienstvervoer. Daarnaast werd aandacht gegeven aan goede instructies en voorlichting voor de reizigers. In Noord Groningen waren voorafgaand aan de proef de haltevoorzieningen van het lijndienstvervoer aangepast zodat een goede toegang tot de bus gegarandeerd was. In Apeldoorn en in de Achterhoek was dit maar in beperkte mate gebeurd.
De proeven hebben laten zien, dat een substantieel gedeelte van de Wmo pashouders bereid en in staat is van het toegankelijke openbaar vervoer gebruik te maken. In Noord Groningen was het aandeel pashouders dat gebruik maakte van de lijndienst 27 %. 10 % van de pashouders langs de lijn maakte zelf minimaal 1x per week een verplaatsing met de bus. in Apeldoorn maakte 50% van de deelnemers aan de proef daadwerkelijk gebruik van de bus. Gemiddeld reisde men ruim 9 keer per maand per bus.
Een aantal conclusies kunnen uit de pilots worden getrokken:

1. Er bestaat een substantieel gedeelte van de Wmo-pashouders dat voor bepaalde verplaatsingen gebruik kan en wil maken van het lijndienstvervoer.
2. In veel gevallen gebruiken de pashouders zowel de Regiotaxi als het lijndienstvervoer. De Regiotaxi voor situaties waar geen goede lijndienstverbinding bestaat of waar men onbekend is, de lijnbus bij een goede verbinding, goed weer, overdag en bij een bekende verbinding.
3. De waardering van het lijndienstvervoer is hoog.
4. De meerwaarde van het lijndienstvervoer voor de reiziger zijn de regelmaat, betrouwbaarheid en stiptheid plus het feit dat men niet van te voren telefonisch hoeft te reserveren.
5. Het stimuleren van lijndienstvervoer (bijv. in de vorm van gratis ritten, traveltraining, instructies en begeleiding) levert een reductie op van het aantal taxiritten. Hiermee dalen de kosten voor de opdrachtgever.

4.2 Syntus Plus
In het Syntus plus project zijn Regiotaxi en lijndienstvervoer naadloos op elkaar afgestemd en onder de noemer ‘Syntus Plus’ als één aanbod aan de reiziger aangeboden. Reizigers kregen hierdoor vervoer van halte naar halte en van deur tot deur met gebruik van lijndiensten en tegen de hoogte van het normale OV-tarief. De filosofie hierachter was dat het gebruik van Regiotaxi of lijndienst voor de klant uitwisselbaar zou moeten zijn, terwijl zoveel mogelijk gebruik wordt gemaakt van de meest efficiënte vervoervorm. Wvg-pashouders kregen daarnaast het aanbod het lijndienstvervoer tegen het 0-tarief te gebruiken. Uit de pilot bleek, dat de gebruikers doorgaans tevreden waren over het aanbod. Het aantal reizigers was echter minder hoog dan verwacht. Dit kwam met name omdat het onderzoeksgebied klein was, waardoor de weerstand van een overstap relatief zwaar woog voor de reizigers.

4.3 Organisatievormen
Bij de projecten die betrekking hebben op de organisatievorm van het vervoer is met name gekeken naar de volgende elementen:

• Welke organisaties zijn betrokken bij het doelgroepenvervoer in een regio?
• Zijn deze organisaties bereid met elkaar samen te werken?
• Hoe vindt de inkoop van het vervoer plaats?
• Hoe vindt de aansturing en het beheer van het vervoer plaats?
• Hoe ziet het aanbestedingsbestek eruit bij een gezamenlijke aanbesteding?

Bij de genoemde projecten bleek, dat de regionaal betrokken instanties bereid zijn met elkaar samen te werken. Doorgaans ziet men de meerwaarde van samenwerking in. Door een gezamenlijke inkoop van het vervoer is efficiencywinst te bereiken, met name wanneer in het aanbestedingsbestekken het vervoer goed afgestemd aan de markt wordt aangeboden. Bij de aansturing en het beheer van het vervoer is ook winst te behalen. Niet alleen zijn veel verschillende personen in de bestaande situatie betrokken bij het vervoer, terwijl er soms maar 1 of 2 vervoerders de verschillende contracten uitvoeren. Ook kan de expertise van beheer en aansturing aanmerkelijk worden vergroot wanneer wordt samengewerkt. In het Gelders model treedt de provincie op als inkoper van het vervoer, waarbij niet alleen gemeenten maar ook andere instellingen (WSW-bedrijven, AWBZ-instellingen) in staat worden gesteld aan te haken bij het provinciale vervoersysteem. Het beheer van het vervoer vindt plaats door een gespecialiseerd projectbureau dat de contracten met het call center en de diverse vervoerbedrijven beheert.

4.4 Vervolg
In het voorjaar van 2007 worden de diverse pilots opnieuw onderzocht om de leerervaringen te verzamelen. Deze ervaringen worden gebruikt voor de verdere ontwikkeling van het bundelen van doelgroepenvervoer.

Literatuur
Alsem, F.M. e.a., 2006, Handboek lokaal ouderenwerk
Mobycon, 2006 Tussenevaluatie Syntus Plus
Mobycon, 2006, Van Taxibus naar stad en streekvervoer, Pilot stimuleren lijndienstgebruik
Mobycon, 2006,Tussenrapport gebruik en bekendheid lijn 65
Brief van Staatssecretaris VWS aan de 2e kamer, DVVO/ZV-U-2633000, 5 december 2005
Diepens en Okkema, 2005, Kosten/Baten-analyse bundeling doelgroepenvervoer
Heister, N., 2006, Haalbaarheid gezamenlijke aanbesteding WSW- en leerlingenvervoer.